У цій публікації продовжуємо аналіз нового законодавства про адміністративну процедуру. Нагадаємо, що 17 лютого 2022 року Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про адміністративну процедуру» (далі – Закон). Закон набере чинності 15 грудня 2023 року.
Розглянемо основні аспекти здійснення адміністративного провадження, характеристику адміністративного акта та адміністративного оскарження.
Адміністративне провадження
Адміністративне провадження може розпочинатися у двох випадках:
- за заявою особи щодо забезпечення реалізації її права, свободи чи законного інтересу або виконання нею визначеного законом обов’язку, у тому числі щодо отримання адміністративної послуги;
- за ініціативою адміністративного органу, у тому числі у порядку здійснення ним інспекційного (контрольного, наглядового) повноваження.
Можна вести мову про два види адміністративного провадження.
Перший вид – адміністративне провадження, яке розпочинається за заявою особи.
Другий вид – адміністративне провадження, яке розпочинається за ініціативою адміністративного органу.
Зазначені види проваджень мають як спільні риси (наприклад, принципи адміністративної процедури, які застосовуються незалежно від виду провадження), так і певні відмінності. Це дає підстави розглянути кожний вид провадження окремо.
Адміністративне провадження, яке розпочинається за заявою особи
Особа має право подати до адміністративного органу заяву з вимогою прийняти адміністративний акт з метою забезпечення реалізації її права, свободи або законного інтересу, виконання нею визначеного законом обов’язку, якщо вважає, що розгляд і виконання такої вимоги належить до компетенції адміністративного органу.
Заяву може бути подано однією особою (індивідуальна заява) або групою осіб (колективна заява). Якщо заява подана великою кількістю осіб, то виникають певні особливості адміністративного провадження з великою кількістю осіб.
Для розгляду та вирішення справи, що стосується великої кількості осіб (як правило, більше десяти), до участі в адміністративному провадженні можуть залучатися представники таких осіб, а також, у випадках, передбачених законом, представники громадських об’єднань.
У справі, що стосується великої кількості осіб з однаковими інтересами, адміністративний орган може звернутися до таких осіб з вимогою призначити спільного представника. Якщо протягом встановленого адміністративним органом строку така вимога не буде виконана, адміністративний орган має право призначити з кола таких осіб спільного представника на власний розсуд.
Нагадаємо, що особою в розумінні Закону може бути фізична особа (громадянин України, іноземець чи особа без громадянства, яка перебуває в Україні на законних підставах), у тому числі фізична особа – підприємець, громадське об’єднання, що не має статусу юридичної особи, юридична особа, створена згідно із законом, законодавством іноземної держави або на підставі міжнародних договорів України.
Як подається заява?
Заява подається в усній чи письмовій формі.
Письмова заява може бути подана в електронній або паперовій формі.
Заява в усній формі подається особою шляхом особистого звернення або за допомогою засобів телефонного зв’язку. Заява може бути подана в усній формі у разі, якщо законодавством не вимагається подання заяви в письмовій формі.
Заява подається до адміністративного органу, до компетенції якого належить вирішення порушеного в ній питання.
Звернемо увагу на наступну новелу Закону про можливість звернення з однією заявою для вирішення кількох справ. Однак перелік випадків, у яких особа може подати єдину заяву, а також справ, що підлягають вирішенню за такою заявою, має визначити Кабінет Міністрів України.
Заявник може звернутися до адміністративного органу з єдиною заявою для вирішення кількох справ, що належать до компетенції різних адміністративних органів, якщо причиною для звернення є настання однієї події в житті заявника.
Адміністративний орган, до якого подана єдина заява та документи (їх копії), що додаються до неї, формує дані, необхідні для вирішення кожної справи, та в порядку інформаційної взаємодії надсилає їх до іншого адміністративного органу. Зазначені дані є підставою для розгляду та вирішення справи іншим адміністративним органом, а заява та документи (їх копії), що додаються до неї, залишаються в адміністративному органі, до якого їх подано.
Варто зазначити, що застосування такої моделі провадження не передбачає збільшення строків його проведення саме з підстав подання однієї заяви для вирішення кількох справ.
Заява реєструється адміністративним органом в день її надходження.
Відмова в реєстрації заяви не допускається.
Адміністративний орган у день надходження заяви на вимогу заявника або його представника видає (надсилає) йому письмове підтвердження реєстрації його заяви із зазначенням дати та номера реєстрації.
Реєстрація заяви, поданої в електронній формі, підтверджується автоматично надісланим електронним повідомленням.
Заявник може помилитися з вибором належного адміністративного органу, який уповноважений розглянути заяву. Але Закон вирішує цю проблему на користь заявника.
У разі якщо вирішення порушених у заяві питань не належить до компетенції адміністративного органу, що її отримав, заява невідкладно, а за наявності обґрунтованих причин – не пізніше п’яти робочих днів, надсилається за належністю до іншого адміністративного органу для розгляду по суті, про що в той самий день письмово повідомляється заявник. У такому разі днем подання заяви вважається день отримання заяви компетентним адміністративним органом.
Існують види заяв, які не підлягають розгляду. Насамперед це:
- анонімна заява;
- повторна заява, за умови що попередня (аналогічна) заява була вирішена по суті;
- заява, в якій порушено питання, яке станом на день подання заяви до адміністративного органу розглядається судом або щодо якого ухвалено судове рішення про відмову в задоволенні вимог заявника.
Адміністративне провадження розпочинається з дня отримання заяви компетентним адміністративним органом.
Адміністративний орган повідомляє адресата (заявника або скаржника) та заінтересованих осіб про початок адміністративного провадження невідкладно, а за наявності обґрунтованих причин – не пізніше трьох робочих днів після його початку.
Адміністративний орган під час здійснення та після завершення адміністративного провадження надає його учаснику можливість ознайомлюватися з матеріалами справи, робити з них витяги, знімати копії, у тому числі з використанням технічних засобів.
Можливість ознайомлення з матеріалами справи надається в розумні строки за письмовим запитом учасника адміністративного провадження.
Адміністративний орган досліджує обставини, що мають значення для вирішення справи, виходячи з принципів законності та офіційності.
Надважливим у провадженні є реалізація принципу офіційності.
Що це означає для особи (заявника)?
Адміністративний орган зобов’язаний встановлювати обставини, що мають значення для вирішення справи, і за необхідності збирати для цього документи та інші докази з власної ініціативи, у тому числі без залучення особи витребовувати документи та відомості, отримувати погодження та висновки, необхідні для вирішення справи.
Адміністративний орган не може зобов’язувати особу самостійно отримувати документи та інші докази, необхідні для здійснення адміністративного провадження, якщо такий обов’язок не визначено законом.
Адміністративний орган не може вимагати від особи надання документів та відомостей, що перебувають у володінні адміністративного органу або іншого органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи або організації, що належить до сфери управління такого органу.
Який строк вирішення адміністративної справи?
У разі якщо законом не визначено граничний строк вирішення окремої категорії справ, справа за заявою особи вирішується протягом розумного строку, але не більше тридцяти календарних днів після надходження заяви, а в разі проведення слухання у справі – не більше сорока п’яти календарних днів з дня реєстрації заяви адміністративним органом.
Якщо протягом граничного строку вирішити справу за заявою чи скаргою неможливо, за рішенням адміністративного органу строк її вирішення може бути одноразово продовжений, але не більше ніж на п’ятнадцять календарних днів.
За результатами розгляду справи адміністративний орган у межах своїх повноважень приймає адміністративний акт.
Адміністративне провадження, яке розпочинається за ініціативою адміністративного органу
Адміністративне провадження розпочинається за ініціативою адміністративного органу, у тому числі у порядку здійснення ним інспекційного (контрольного, наглядового) повноваження.
Підставою для початку адміністративного провадження за ініціативою адміністративного органу відповідно до принципів законності та офіційності є:
- виконання адміністративним органом його повноважень, визначених законом;
- настання події, визначеної законом як підстава для прийняття адміністративного акта;
- порушення права, свободи чи законного інтересу особи або публічного інтересу, виявлене адміністративним органом.
Адміністративне провадження розпочинається з дня прийняття рішення про початок адміністративного провадження компетентним адміністративним органом за власною ініціативою або вчинення першої процедурної дії у справі.
Адміністративний орган розпочинає адміністративне провадження за власною ініціативою на його власний розсуд, крім випадку, якщо згідно із законом адміністративний орган зобов’язаний ініціювати та розпочати адміністративне провадження.
Необхідно підкреслити, що обсяг прав учасників провадження, порядок їх реалізації, процедури отримання доказів та їх дослідження, порядок проведення слухань в справі, порядок розгляду справи та оскарження прийнятого рішення, по суті, не залежить від виду провадження.
За результатами розгляду справи, яка була ініційована адміністративним органом, такий адміністративний орган у межах своїх повноважень приймає адміністративний акт.
Адміністративний акт
Адміністративний орган, якій здійснює провадження в адміністративній справі, має завершити провадження і прийняти відповідне рішення.
Таке рішення приймається у вигляді адміністративного акта.
Адміністративний акт – рішення або юридично значуща дія індивідуального характеру, прийняте (вчинена) адміністративним органом для вирішення конкретної справи та спрямоване (спрямована) на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов’язків окремої особи (осіб).
Адміністративний акт, як правило, приймається у письмовій (електронній або паперовій) формі.
У випадках, передбачених законом, у тому числі з метою запобігання загрозі життю, здоров’ю громадян, майну або громадській безпеці, адміністративний акт може бути прийнято в усній формі.
Письмовий адміністративний акт або усний адміністративний акт, підтверджений у письмовій формі, складається із вступної, мотивувальної, резолютивної та заключної частин. Фактично, адміністративний акт має структуру, тотожну судовому рішенню.
У вступній частині зазначаються найменування адміністративного органу, дата прийняття адміністративного акта та його реєстраційний номер, відомості в обсязі, достатньому для встановлення особи адресата адміністративного акта, та його контактні дані.
У мотивувальній частині адміністративного акта зазначаються:
- дата подання заяви або скарги та стислий зміст вимоги, що в ній міститься (у разі прийняття акта за заявою або скаргою особи);
- фактичні обставини справи;
- зміст документів та відомості, враховані під час розгляду справи;
- посилання на докази або інші матеріали справи, на яких ґрунтуються висновки адміністративного органу;
- детальна правова оцінка обставин, виявлених адміністративним органом, та чітке зазначення висновків, зроблених на підставі такої правової оцінки виявлених обставин.
Мотивувальна частина є обов’язковою не для всіх адміністративних актів, а лише для негативних.
У резолютивній частині адміністративного акта зазначається суть прийнятого за результатами розгляду справи рішення.
У заключній частині зазначаються строк набрання адміністративним актом чинності та спосіб визначення такого строку. В адміністративному акті, який негативно впливає на право, свободу чи законний інтерес особи або покладає на неї певний обов’язок, зазначаються строки і порядок його оскарження (у тому числі найменування та місцезнаходження адміністративного органу, який є суб’єктом розгляду скарги, та вид суду, до якого особа може подати позов).
Адміністративний акт набирає чинності стосовно учасника адміністративного провадження з дня доведення його до відома відповідної особи, якщо інший строк набрання ним чинності не передбачено законом або самим адміністративним актом.
Адміністративне оскарження
Окремим розділом Закону врегульовані питання адміністративного оскарження. Нагадаємо, що зараз таке регулювання здійснюється Законом України «Про звернення громадян».
Право на адміністративне оскарження відповідно до нового Закону має особа, яка вважає, що:
- прийнятим адміністративним актом чи його виконанням порушено або може бути порушено її право, свобода чи законний інтерес;
- процедурне рішення або дія, бездіяльність адміністративного органу негативно впливає на її права, свободи чи законні інтереси.
Особа, реалізуючи своє право на адміністративне оскарження, залежно від обставин справи може вимагати:
- припинення вчинення адміністративним органом певної дії;
- визнання дії адміністративного органу протиправною та усунення її наслідків;
- виконання адміністративним органом іншої дії, на яку особа має право і яка не була виконана на її вимогу;
- визнання протиправним та скасування адміністративного акта чи окремих його положень;
- визнання протиправним виконаного адміністративного акта чи окремих його положень, що призвело до настання незворотних правових наслідків;
- вчинення адміністративним органом необхідних дій з метою відновлення порушеного права, свободи чи законного інтересу особи, а також усунення негативних наслідків, відшкодування матеріальної шкоди;
- визнання бездіяльності адміністративного органу протиправною та зобов’язання вчинити певні дії.
Скарга на адміністративний акт може бути подана протягом тридцяти календарних днів з дня доведення його до відома особи, яка була учасником адміністративного провадження щодо прийняття зазначеного акта.
Особа, на право, свободу чи законний інтерес якої негативно впливає адміністративний акт, але яка не була учасником адміністративного провадження, має право подати скаргу на такий адміністративний акт протягом тридцяти календарних днів з дня, коли вона дізналася або мала дізнатися про такий вплив.
Суб’єкт розгляду скарги відповідно до своєї компетенції за результатами перегляду справи може прийняти одне з таких рішень:
- скасувати повністю або частково адміністративний акт та зобов’язати адміністративний орган видати новий адміністративний акт або повторно розглянути справу, а в передбачених законом випадках – самостійно прийняти адміністративний акт;
- скасувати повністю або частково процедурне рішення, самостійно прийняти процедурне рішення;
- залишити адміністративний акт, процедурне рішення без змін, а скаргу – без задоволення;
- визнати дію адміністративного органу протиправною та зобов’язати його:
- припинити вчинення відповідної дії;
- усунути наслідки такої дії;
- виконати іншу дію на вимогу особи;
- зобов’язати адміністративний орган усунути негативні наслідки, відшкодувати матеріальну шкоду, заподіяну протиправним адміністративним актом, дією або бездіяльністю адміністративного органу, у порядку, визначеному законом;
- визнати повністю або частково виконаний адміністративний акт протиправним, якщо його виконання призвело до настання незворотних правових наслідків.
Цей короткий огляд основних засад нового Закону України «Про адміністративну процедуру» вказує, що його застосування, в першу чергу, адміністративними органами та їх посадовими особами, буде справою нелегкою.
Чиновники мають досконало оволодіти новим інструментарієм, який спрямований на посилення правового захисту громадян у відносинах з органами публічної влади.
Громадяни також мають активно готуватися до нових реалій, які виникнуть після набрання чинності цим законом.
Підготував Юрій Іщенко
у межах проєкту Центру верховенства права
та Академії Фольке Бернадотта (Folke Bernadotte Academy)
«Верховенство права під час війни»
