Актуальність проблеми надання адміністративних послуг соціального характеру зумовлена суперечностями державної політики у цій сфері, зокрема в аспекті реформ децентралізації та державного управління. Нові виклики породжені також повномасштабною війною рф проти України.
З огляду на це необхідно відобразити цю проблематику і в Плані відновлення України, що готується Національною радою з відновлення України від наслідків війни, у тому числі у планах робочих груп «Державне управління», «Діджиталізація», «Соціальний захист».
Зокрема, потрібно знайти оптимальну відповідь на питання, за яким суб’єктом публічного врядування повинні бути закріплені повноваження з надання адміністративних послуг соціального характеру – за органами місцевого самоврядування (далі – ОМС) / територіальними громадами чи за Національною соціальною сервісною службою (далі – Нацсоцслужба)?
За нашими оцінками, державна політика у цій частині останні роки була недостатньо послідовною. Так, всупереч цілям децентралізаційної реформи, що передбачає максимальне делегування органам місцевого самоврядування повноважень з надання базових адміністративних послуг, у сфері надання адміністративних послуг соціального характеру планувалася централізація.
Зокрема, впроваджується Концепція реалізації державної політики щодо соціального захисту населення та захисту прав дітей, затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26.08.2020 р. № 1057), та створення нового центрального органу виконавчої влади – Нацсоцслужби, за яким пропонується закріпити повноваження з надання адміністративних послуг соціального характеру. Для ОМС – територіальних громад відводиться лише роль фронт-офісів.
Суперечливість цього підходу полягає у тому, що повноваження з надання адміністративних послуг соціального характеру у колишніх містах обласного значення, закріплені за ними Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування та районних державних адміністрацій» від 17.11.2020 р. № 1009-IX.
Тобто для практично половини мешканців країни адміністративні послуги соціального характеру продовжують забезпечувати саме ОМС через власні управління соціального захисту населення (далі – УСЗН).
Тож вважаємо вкрай непослідовним після реформи децентралізації забирати повноваження в ОМС.
Також нагадаємо, що у Стратегії реформування державного управління в Україні на 2022-2025 роки, затвердженій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 липня 2021 р. № 831-р, пропонується продовжити реалізацію підходів стратегії, яка діяла до 2021 року й чітко визначала завдання щодо делегування органам місцевого самоврядування повноважень з надання адміністративних послуг соціального характеру.
Детальніше
У Концепції реалізації державної політики щодо соціального захисту населення та захисту прав дітей Уряд задекларував, що повноваження у сфері адміністративних послуг соціального характеру будуть закріплені за новим центральним органом виконавчої влади з територіальною мережею, яка буде розбудовуватися на основі управлінь соціального захисту населення райдержадміністрацій. Для органів місцевого самоврядування територіальних громад в частині адміністративних послуг соціального характеру відводиться роль фронт-офісів, тобто лише функція прийняття заяв від громадян.
У цій Концепції не визначена роль колишніх міст обласного значення, адже за законодавством делеговані повноваження з надання адміністративних послуг соціального характеру за цими містами були збережені. Тобто і юридично, й фактично поки що зберігається змішана система.
У серпні 2021 року у Верховній Раді України зареєстровано урядовий законопроєкт «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування функцій органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань соціального захисту населення та захисту прав дітей у зв’язку з утворенням Національної соціальної сервісної служби та її територіальних органів», р. № 5849, яким передбачається надання адміністративних послуг соціального характеру територіальними громадами виключно у форматі фронт-офісу, а бек-офісом виступатиме новостворений центральний орган виконавчої влади – Нацсоцслужба.
Таке рішення суперечить кращим практикам належного врядування, коли повноваження з надання адміністративних послуг треба максимально децентралізувати (делегувати) на рівень ОМС, тобто наблизити до людей вирішення їх щоденних справ.
До прикладу, в Україні успішно делеговані органам місцевого самоврядування навіть такі повноваження як державна реєстрація прав на нерухоме майно, ФОП та юридичних осіб, реєстрація місця проживання тощо. Завдяки цьому зникли черги та інші корупційні ризики, підвищилася швидкість надання послуг, зріс рівень інтегрованості цих послуг у ЦНАП.
Політика централізації також суперечить й іншим офіційним документам, затвердженим Урядом (зокрема, Стратегії реформування державного управління в Україні на 2022-2025 роки). І головне, що позбавлення повноважень з надання адміністративних послуг соціального характеру колишніх міст обласного значення суперечитиме цілям реформи децентралізаці, адже держава позбавляє повноважень спроможні громади, які успішно виконували такі повноваження десятки років.
Зрештою, це може негативно вплинути на доступність послуг, на своєчасність (оперативність) прийняття рішень, на видаткову частину бюджету в частині адміністрування відповідної діяльності, на задоволеність громадян якістю обслуговування.
Тому пропонуємо ще раз зважити, що централізована модель надання адміністративних послуг соціального характеру має суттєві недоліки/ризики. Зокрема:
1) складніша територіальна доступність послуг для людини, та відповідно більші витрати часу та коштів на отримання послуг, комунікацію з такими органами (за потреби). Адже створення територіальних органів Нацсоцслужби передбачене тільки на субрегіональному рівні (нових районів – 136);
2) суттєво може рятувати ситуацію використання ЦНАП ОМС як фронт-офісів. Але треба зважати на слабкість інструментів взаємовідносин держави та ОМС для виконання лише функцій «фронт-офісу». Вже сьогодні між ЦНАП та РДА виникає багато непорозумінь щодо надсилання результату розгляду заяви, переліку документів тощо, що збільшує ризики менш ефективного виконання цих обов’язків. Ба більше, війна «внесла корективи» й багато громад матимуть виклики зі створенням належної інфраструктури ЦНАП та й ЦНАП загалом. Хоча у цілому багато громад дуже успішно надають адміністративні послуги соціального характеру через ЦНАП (особливо у колишніх містах обласного значення, де ОМС належить і фронт-офіс/ЦНАП і бек-офіс/УСЗН, до прикладу як у Вінниці), і цю практику точно треба розвивати;
3) більша кількість взаємодії ЦОВВ з ОМС, що пояснюється необхідністю подвійного опрацювання справ, навіть найпростіших (в ОМС – при прийомі громадянина, в ЦОВВ – при прийнятті рішення), передачі документів (навіть попри застосування «Соціальної громади»). А отже, більше навантаження для адміністрування такої системи, більше видатків і більша кількість залученого персоналу. Хоча багато адміністративних послуг соціального характеру достатньо прості і швидке прийняття рішення на користь і споживачам, і державі (наприклад, сьогодні особа – ВПО може бути взята на облік і в ЦНАП, і навіть іншими уповноваженими особами ОМС – невідкладно при зверненні. Від такої практики недоцільно відмовлятися). Також варто окремо проаналізувати, які прості адмінпослуги зі сфери соціального захисту можуть надаватися за один візит, або принаймні одним службовцем – без потреби подвійного опрацювання справи;
4) потреба збереження й навіть збільшення кількості державних службовців для сфери соцзахисту. Адже потрібно буде не лише розбудувати територіальну мережу Нацсоцслужби, але «перебирати» на державу значну частину повноважень від ОМС – колишніх міст обласного значення, для чого теж потрібні людські ресурси.
Тобто загалом ця модель життєздатна, але вона менше орієнтована на споживача, й може бути дорожчою та складнішою. Особливо у простих послугах немає потреби інституційно «розривати» фронт-офіс і бек-офіс між ОМС і ЦОВВ. Прості послуги повинні надаватися якомога ближче до особи та швидко (за можливості – невідкладно).
Натомість децентралізована модель (яка полягає в тому, що вся процедура надання адміністративних послуг соціального характеру, включно з прийняттям рішень про призначення соціальних статусів, державних допомог, житлових субсидій тощо, здійснюється ОМС (чи переважно ОМС), а ЦОВВ виконує обмежений перелік адміністративних функцій), має наступні переваги:
1) максимальне територіальне наближення послуг до місця проживання людини, адже ОМС більш чутливий до потреб своїх мешканців, зацікавлений у якісному обслуговуванні своїх виборців, тож мотивований надавати послуги, в тому числі в старостинських округах та навіть окремих населених пунктах. Тобто у цій моделі ОМС сам зацікавлений забезпечувати найкращу територіальну доступність послуг;
2) ОМС є більш гнучким і швидким у прийнятті рішень, ніж держава, в тому числі у питаннях формування відповідних структур, набору (у т.ч. збільшення) персоналу, покладання (поєднання) обов’язків тощо. Навіть повномасштабна війна рф проти України показала наскільки ОМС оперативніше і гнучкіше реагували на нові виклики, у тому числі соціального спрямування;
3) державі буде потрібно менше видатків на утворення та утримання територіальної мережі ЦОВВ, що потребує персоналу, приміщень, коштів тощо;
4) легша інтеграція адміністративних послуг соціального характеру в ЦНАП ОМС та можливість комплексного обслуговування;
5) ОМС більше поінформований про реальні життєві обставини (умови проживання) членів територіальної громади, а також може ефективніше здійснювати контроль за цільовим використанням державної допомоги;
6) послідовність державної політики в частині вирівнювання повноважень територіальних громад, за прикладом найбільш спроможних громад (колишніх міст обласного значення). Тобто рішення будуть прийматися якомога ближче до людей.
Для цієї моделі потрібно вирішити ключовий виклик – брак кадрово-інституційної спроможності окремих ОМС надавати адміністративні послуги соціального характеру, особливо на перших етапах. Його можна долати перехідним збереженням поточних функцій управлінь соціального захисту населення РДА на окремих територіях (де ОМС потрібно більше часу на освоєння нових повноважень), вирівнювати інструментами міжмуніципального співробітництва тощо.
При цьому можна відзначити, що більшість, навіть менших територіальних громад, вже утворили підрозділи соцзахисту фронт-офісного типу. В населених пунктах – «старих райцентрах» – спостерігається тенденція перетікання персоналу з управлінь соціального захисту населення в ОМС. Тож для багатьох ОМС це питання теж може бути вирішено досить оперативно.
Важливо! Адміністрування виплат отримувачам державної допомоги, субсидій у грошовій формі тощо доцільно здійснювати централізовано державою – ЦОВВ – Нацсоцслужбою. Кошти у місцеві бюджети не повинні перераховуватися. І це додасть прозорості для системи. Держава має компенсувати ОМС лише адміністративні видатки на роботу з громадянами.
Ба більше, власне саме за цієї моделі можна буде раціонально розподілити інші функції між Нацсослужбою та Мінсоцполітики.
Зокрема, за Нацсоцслужбою пропонується закріпити наступні повноваження:
- ведення державних реєстрів (баз даних) та розробка універсальних державних цифрових рішень;
- методичної допомоги ОМС з питань надання АПСХ;
- адміністрування виплат отримувачам допомоги з державного бюджету;
- державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства ОМС;
- розгляду скарг на діяльність ОМС в цій частині.
У цій моделі Мінсоцполітики має забезпечувати реалізацію сформованої державної політики у сфері адміністративних послуг, спрямовувати та координувати діяльність Нацсоцслужби. Зокрема, Мінсоцполітики повинно моніторити та аналізувати стан справ у сфері, вчасно виявляти ризики проблем, розробляти документи державної політики у сфері адміністративних послуг соціального характеру, готувати нормативно-правові акти з питань надання адміністративних послуг соціального характеру, здійснювати контроль за реалізацією державної політики Нацсоцслужбою, визначати порядок ведення державних реєстрів.
Отже, наші пропозиції полягають у тому, щоб запровадити децентралізовану модель надання адміністративних послуг соціального характеру шляхом делегування цих повноважень усім ОМС – територіальним громадам.
При цьому доцільно рухатися поетапно та, за потреби, поступово делегувати ці повноваження на рівень усіх територіальних громад. На сучасному етапі, потрібно буде врахувати безпекову ситуацію, і переходити до впровадження за наявності умов та/або з урахуванням типів територій (прифронтові, тилові тощо).
Особливо помічними у цій реформі стануть успіхи держави в цифровій трансформації (зокрема, перспективи створення Єдиної інформаційної системи соціальної сфери ЄІССС), адже це суттєво полегшить роботу та ОМС, і Нацсоцслужбі.
Зрештою, цей напрямок політики не лише відповідатиме інтересам споживачів, а й може допомогти досягнути оголошені цілі Уряду щодо «скорочення державної служби». Адже за цієї моделі не потрібно розширювати Нацсоцслужбу й можна провести скорочення управлінь соціального захисту населення – шляхом передачі повноважень і частини ресурсів до ОМС.
Впровадження цих пропозицій сприятиме кращій територіальній доступності соціальних послуг для споживачів, дозволить зменшити кількість державних службовців, необхідних для забезпечення функціонування цієї сфери, забезпечить раціональність усієї моделі, її відповідність кращим практикам публічного врядування.
Водночас пропонуємо вчасно зреагувати на законопроєкт № 5849 і не допустити централізації повноважень та позбавлення спроможних територіальних громад тих повноважень, які вони успішно виконували протягом десятків років. Щонайменше тут потрібен відкритий діалог, широкі публічні консультації та дуже збалансоване рішення для такої масштабної сфери.
