Головна / Публікації / Перспективи розвитку інституту громадських формувань з охорони громадського порядку та державного кордону

Перспективи розвитку інституту громадських формувань з охорони громадського порядку та державного кордону

Перспективи розвитку інституту громадських формувань з охорони громадського порядку та державного кордону

Інститут участі громадян в охороні громадського порядку і державного кордону добре відомий правовій системі України ще з радянських часів, коли на підприємствах, установах, організаціях або за місцем проживання громадян за підтримки партійних і державних органів утворювалися т. зв. «добровільні народні дружини» (надалі – ДНД), які допомагали органам міліції.

Зі здобуттям Україною незалежності у 1991 році цей інститут не припинив свого існування, хоча вже і не мав такого поширення як раніше. Так, якщо у 1990 році в Україні існувало понад 37 000 ДНД, що об’єднували 4,5 млн осіб, то у 2018 році за підрахунками експертів Центру політико-правових реформ кількість громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону (надалі – ГФ) становила лише 1386, а їх членів – 47 502.

Водночас з’явилися нові форми участі громадян України в охороні правопорядку. Так, у мирний час багато людей долучалися до діяльності різних громадських організацій, які хоча і не мали правового статусу ГФ, але відомі своїми публічними акціями і декларували своєю метою боротьбу із злочинністю (наприклад, «Національні дружини»), а деякі органи місцевого самоврядування утворювали т. зв. «муніципальні поліції» і «муніципальні варти» тощо. З початком нового етапу російсько-української війни 24 лютого 2022 року постали добровольчі формування територіальних громад (надалі – ДФТГ), які є частиною системи територіальної оборони (надалі – ТрО).

Таким чином, можна стверджувати, що чинне правове регулювання участі громадян в охороні громадського порядку і державного кордону не відповідає стану розвитку суспільних відносин, а отже, у перспективі – може бути змінено. Цілком можливо, що ГФ взагалі припинять своє існування у зв’язку з появою системи ТрО і ДФТГ, які виконують в цілому схожі функції.

Зважаючи на це, доцільно порівняти між собою правові статуси ГФ і ДФТГ за законодавством України за наступними критеріями.

Нормативно-правове регулювання діяльності

Насамперед діяльність ГФ і ДФТГ регулюється різними нормативно-правовими актами.

Так, визначенню правовому статусу ГФ присвячено такі документи:

Натомість правовий статус ДФТГ визначено:

Зазначимо, що згідно з підпунктом 2 пункту 2 Положення про ДФТГ у межах завдань територіальної оборони, визначених Законом № 1702-ІХ, ДФТГ можуть брати участь у посиленні охорони та захисті державного кордону у порядку, визначеному Законом № 1835-ІІІ. Тобто принаймні в одному випадку члени ДФТГ керуватимуться тими ж нормами, що і члени ГФ.

Мета діяльності

Відрізняється також і мета діяльності ГФ і ДФТГ. Так, якщо з положень частини першої статті 1 Закону № 1835-ІІІ вбачається, що метою діяльності ГФ є участь в охороні громадського порядку і державного кордону, боротьба зі злочинністю, а також рятування людей і майна під час надзвичайних ситуацій, то відповідно до пункту 2 частини першої статті 1 Закону № 1702-ІХ призначенням ДФТГ є участь у підготовці та виконанні завдань ТрО. У пункті 16 цієї ж частини визначено, що ТрО є системою загальнодержавних, воєнних і спеціальних заходів, що здійснюються у мирний час та в особливий період з метою протидії воєнним загрозам, а також для надання допомоги у захисті населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій.

Тобто в теорії перед ГФ і ДФТГ стоять здебільшого різні цілі і завдання. Але на практиці, про що йтиметься далі, ми можемо стверджувати, що зі становленням в Україні системи ТрО функції, що до того виконували ГФ, починають поступово перебирати на себе ДФТГ.

Порядок створення і припинення діяльності формування

Відрізняються між собою й порядки створення та припинення ГФ і ДФТГ.

Так, відповідно до частини першої статті 4 Закону № 1835-ІІІ ГФ створюються на добровільних засадах за місцем роботи, навчання або проживання громадян. Частиною другою цієї статті встановлено, що рішення про створення ГФ приймається на зборах (конференціях) громадян, на які можуть бути запрошені представники трудових колективів, навчальних закладів, правоохоронних органів, підрозділів Державної прикордонної служби України та громадськості. Створюються ГФ у складі не менше 10 осіб.

Водночас, хоча комплектування ДФТГ і здійснюється на добровільній основі, вони утворюються з урахуванням ресурсних та людських можливостей відповідних територіальних громад, а їх загальна кількість та місця розташування визначаються Командуванням Сил територіальної оборони Збройних Сил України (надалі – Сили ТрО ЗСУ) за участю відповідних сільських, селищних, міських рад та затверджуються Головнокомандувачем Збройних Сил України (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9 Закону № 1702-ІХ). Пунктом 9 Положення про ДФТГ встановлено, зокрема, що ДФТГ утворюється зборами ініціативної групи жителів територіальної громади у присутності командира військової частини Сил ТрО ЗСУ та уповноважених представників органу місцевого самоврядування відповідної територіальної громади. Збори вважаються правоможними, якщо в них беруть участь не менш як п’ять осіб, а також командир військової частини Сил ТрО ЗСУ та представники органу місцевого самоврядування. Мінімальної кількості членів для ДФТГ на відміну від ГФ законодавством України не встановлено.

Тобто ключовими відмінностями між процедурами створення ГФ і ДФТГ за законодавством України є:

  • Попередня спланованість. Хоча як ГФ, так і ДФТГ формально утворюються громадянами на добровільній основі, але створення ДФТГ у територіальних громад заздалегідь планується військовим командуванням за участі органів місцевого самоврядування, тоді як створення ГФ – ні;
  • Обов’язковість участі уповноважених осіб. Так, на зборах щодо створення ДФТГ мають бути присутніми представники влади, тоді як на збори щодо створення ГФ такі представники можуть запрошуватися, але від їх присутності/відсутності на самих зборах факт створення ГФ жодним чином не залежатиме;
  • Погодження положення (статуту). Так, відповідно до статті 5 Закону № 1835-ІІІ кожне ГФ має власне положення (статут), яке підлягає погодженню з керівництвом органів Національної поліції, підрозділів Державної прикордонної служби України, а також виконавчого органу ради, на території якої діятиме ГФ, тоді як усі ДФТГ діють на підставі Положення про ДФТГ, розробленого Командуванням Сил ТрО ЗСУ і затвердженого Кабінетом Міністрів України (ч. 2 ст. 8, п. 8 ч. 1 ст. 12, п. 15 ч. 2 ст. 15 Закону № 1702-ІХ);
  • Державна реєстрація і набуття статусу юридичної особи. Згідно зі статтею 6 Закону № 1835-ІІІ ГФ набувають статусу юридичної особи після державної реєстрації у порядку, встановленому Законом України від 15.05.2003 р. № 755-IV «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань», тоді як ДФТГ – ані реєструються, ані набувають статусу юридичної особи.

Порядок припинення діяльності ГФ встановлено статтею 8 Закону № 1835-ІІІ. Згідно з цією статтею, підставами для припинення діяльності ГФ є:

  • саморозпуск ГФ у порядку, встановленому положенням (статутом) ГФ;
  • примусовий розпуск (заборона) ГФ за рішенням суду, зокрема у випадку порушення ГФ законодавства щодо його діяльності або засудження уповноваженої особи ГФ за колабораціонізм (ст. 1111 Кримінального кодексу України).

Підстави для припинення ДФТГ передбачені пунктом 12 Положення про ДФТГ. Такими підставами є:

  • ухвалення рішення про розформування ДФТГ на загальних зборах членів ДФТГ у порядку, встановленому підпунктом 1 цього пункту;
  • припинення членства всіма членами ДФТГ.

Обумовлені такі відмінності у порядках створення і припинення ГФ і ДФТГ відмінностями у їх правовій природі, а саме тим, що ГФ є громадським об’єднанням зі статусом юридичної особи (ч. 1 ст. 1, ч. 1-3 ст. 6 Закону № 1835-ІІІ), тоді як ДФТГ – воєнізованим підрозділом (п. 2 ч. 1 ст. 1 Закону № 1702-ІХ). Так, згідно з пунктом 2 частини першої, частиною третьою статті 3 Закону України від 22.03.2012 р. № 4572-VI «Про громадські об’єднання» (надалі – Закон № 4572-VI) громадські об’єднання утворюються і діють на принципі самоврядності, який передбачає, що члени (учасники) громадського об’єднання мають право самостійно здійснювати управління діяльністю громадського об’єднання відповідно до його мети (цілей), визначати напрями діяльності, якому кореспондує обов’язок органів державної влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування не втручатися в діяльність громадського об’єднання, окрім випадків, визначених законом.

ДФТГ як воєнізовані підрозділи не є самоврядними. Так, ДФТГ здійснюють діяльність під безпосереднім керівництвом і контролем командирів військових частин Сил ТрО ЗСУ за територіальним принципом, а у разі введення воєнного стану – переходять в їх оперативне підпорядкування. За рішенням Головнокомандувача Збройних Сил України ДФТГ можуть залучатися до виконання завдань ТрО поза межами своєї зони ТрО, тобто області, де знаходиться їх територіальна громада, або направлятися до районів введення воєнних (бойових) дій. На членів ДФТГ поширюється дія статутів Збройних Сил України тощо (ч. 2 ст. 8, ч. 3 ст. 9, ч. 2 ст. 20 Закону № 1702-ІХ).

Формування керівництва

Оскільки ГФ є громадським об’єднанням, то керівництво ГФ формується самим ГФ. Відповідно до пункту 3 частини другої статті 5 Закону № 1835-ІІІ положення (статут) ГФ повинно містити визначення порядку створення та діяльності керівних і виконавчих органів (штабів, координаційних рад, правлінь) ГФ, їх повноважень. Згідно з підпунктом 2 пункту 19 Типового статуту ГФ затвердження складу та обрання керівника виконавчого органу ГФ та його заступників належить до виключної компетенції загальних зборів ГФ. Участі органів Національної поліції або підрозділів Державної прикордонної служби України у процедурі обрання керівника виконавчого органу ГФ цими актами не передбачено.

На відміну від керівників виконавчих органів ГФ командири ДФТГ призначаються на посаду Командувачем Сил ТрО ЗСУ за погодженням з Командувачем Сил спеціальних операцій Збройних Сил України (надалі – ССО ЗСУ) за поданням командира військової частини Сил ТрО ЗСУ з найбільш підготовлених і вмотивованих членів ДФТГ, після проходження кандидатом спеціальної перевірки, що проводиться Службою безпеки України і Національною поліцією у порядку, визначеному законодавством України (ч. 8, 9 ст. 9, ч. 2 ст. 17 Закону № 1702-ІХ, п. 11 Положення про ДФТГ).

Вимоги до членства та підготовки членів

Так само відрізняються і вимоги щодо членства у ГФ і ДФТГ. Так, частиною першою статті 12 Закону № 1835-ІІІ встановлено, що членами ГФ можуть бути громадяни України, які досягли віку 18 років, виявили бажання брати участь у зміцненні правопорядку і в охороні державного кордону та здатні за своїми діловими, моральними якостями і станом здоров’я виконувати на добровільних засадах взяті на себе зобов’язання. Пунктом 4 частини другої статті 5 Закону № 1835-ІІІ передбачено, що умови і порядок прийняття громадян до громадського формування і вибуття з нього повинні міститися у положенні (статуті) ГФ.

Частиною другою статті 12 Закону № 1835-ІІІ передбачено, що члени ГФ можуть брати участь у забезпеченні правопорядку та охороні державного кордону за місцем реєстрації ГФ лише після проходження правової та спеціальної підготовки в органах Національної поліції, підрозділах Державної прикордонної служби України у порядку, встановленому наказом Міністерства внутрішніх справ України, і одержання в органі місцевого самоврядування посвідчення члена ГФ і нарукавної пов’язки.

Наразі порядок правової і спеціальної підготовки встановлено лише для членів ГФ з охорони державного кордону (див. Наказ Міністерства внутрішніх справ України від 15.09.2014 р. № 948 «Про затвердження Інструкції про роботу з громадськими формуваннями з охорони державного кордону»).

Згідно з частиною третьою статті 12 Закону № 1835-ІІІ не можуть бути членами ГФ особи:

  • які порушують громадський порядок;
  • які мають не зняту чи не погашену судимість;
  • раніше засуджені за умисні кримінальні правопорушення;
  • хворі на хронічний алкоголізм і наркоманію;
  • визнані в судовому порядку недієздатними чи обмежено дієздатними;
  • та інші особи у випадках, передбачених законами України.

Натомість членом ДФТГ може бути громадянин України віком від 18 років, який має зареєстроване місце проживання у територіальній громаді, де діє ДФТГ, пройшов медичний, професійний та психологічний відбір (перевірку) і уклав контракт добровольця територіальної оборони (ч. 3 ст. 9 Закону № 1702-ІХ, п. 16 Положення про ДФТГ).

Порядок проходження такого відбору встановлений пунктом 18 Положення про ДФТГ. Зазначимо, що медичне обстеження кандидати в члени ДФТГ проходять в такому ж порядку, що і особи, які мають намір отримати дозвіл органів Національної поліції на придбання вогнепальної зброї.

Не може бути членом ДФТГ також особа:

  • яка була раніше засуджена до позбавлення волі за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину, крім реабілітованої;
  • яка має дві і більше судимостей за вчинення умисних злочинів;
  • яка проходить військову службу або службу у військовому резерві Збройних Сил України чи інших військових формуваннях, службу в правоохоронних органах (див. ч. 4 ст. 9 Закону № 1702-ІХ, п. 17 Положення про ДФТГ).

Порядок проходження підготовки членами ДФТГ встановлено постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2021 р. № 1447 «Про затвердження Порядку організації, забезпечення та проведення підготовки добровольчих формувань територіальних громад до виконання завдань територіальної оборони», згідно з якою за вишкіл членів ДФТГ відповідають передусім Генеральний штаб Збройних Сил України, Командування Сил ТрО ЗСУ, регіональні органи військового управління Сил ТрО ЗСУ та командири військових частин Сил ТрО ЗСУ за територіальним принципом.

Таким чином, можна стверджувати, що хоча Законом № 1835-ІІІ і встановлено досить «жорсткі» умови для прийняття громадян до складу ГФ, відсутність чітко визначеного законом порядку прийняття особи до складу ГФ, що передбачав би, зокрема, проходження медичної комісії, створює ситуацію, коли такі «фільтри», передбачені Законом № 1835-ІІІ, можуть не працювати на практиці. Натомість «фільтри» для вступу до лав ДФТГ хоча і є менш «жорсткими» у порівнянні з тими, що існують для ГФ, проте водночас вони є більш ефективними, адже існує чітка процедура прийняття громадян до ДФТГ.

Але, подібно до ситуації зі здійсненням прав на придбання, зберігання, носіння вогнепальної зброї існує низка кримінальних проступків і нетяжких злочинів, вчинення яких особою у минулому свідчитиме про те, що наявність зброї у такої особи становитиме небезпеку для оточення. До таких кримінальних правопорушень за Кримінальним кодексом України відносяться, зокрема катування (ст. 127 КК України), незаконне позбавлення волі або викрадення людини (ч. 1, 2 статті 146 КК України), зґвалтування (ч. 1 ст. 152 КК України), сексуальне насильство (ч. 1 ст. 153 КК України), вимагання (ч. 1 ст. 189 КК України), хуліганство (ч. 1-3 ст. 296 КК України), жорстоке поводження з тваринами (ч. 1-2 ст. 299 КК України) тощо. А отже, наявність в особи, яка відбула покарання за такі кримінальні проступки або має хоча б одну судимість за вчинення якогось з перелічених нетяжких злочинів, можливості вступити до лав ДФТГ є серйозним недоліком такої процедури.

Таким самим недоліком, але вже правового регулювання набуття членства у ГФ, а не ДФТГ, є наявність такої підстави для відмови у прийнятті особи до складу ГФ як порушення громадського порядку, що є надто абстрактним поняттям, а отже, зумовлює проблеми на практиці.

Функції, завдання і повноваження

Як вже зазначалося раніше, перед ГФ і ДФТГ мали б стояти різні цілі і завдання, тоді як на практиці із появою системи ТрО функції, що до того виконували ГФ, починають поступово перебирати на себе ДФТГ. Так, основні завдання ГФ визначено у статті 9 Закону № 1835-ІІІ. Якщо узагальнити положення цієї статті, то перед ГФ стоїть насправді лише одне завдання: надавати допомогу і сприяти органам Національної поліції і підрозділам Державної прикордонної служби України при здійсненні їх повноважень, передбачених законом.

Про це свідчить також і те, що згідно з положеннями статей 10, 11 Закону № 1835-ІІІ ГФ беруть участь в охороні громадського порядку і державного кордону лише спільно з поліцейськими і прикордонниками, окрім сільської місцевості – де можуть діяти самостійно шляхом виконання конкретних доручень керівника органу Національної поліції або підрозділу Державної прикордонної служби України. Тобто можна стверджувати, що за задумом законодавця функції ГФ в Україні, як і ДНД у Радянському Союзі, мали б зводитися за великим рахунком лише до спільних патрулювань або виставлення постів разом із поліцейськими або прикордонниками тоді, коли у правоохоронних органів бракуватиме власних людських ресурсів для виконання поставлених перед ними завдань. Але такий підхід вичерпав себе.

Так, частиною третьою статті 3 Закону № 1702-ІХ до завдань ТрО віднесено участь у посиленні охорони та захисті державного кордону (п. 2), захисті населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, ліквідації наслідків ведення воєнних (бойових) дій (п. 3), забезпеченні заходів громадської безпеки і порядку в населених пунктах (п. 9). Пунктом 2 Положення про ДФТГ передбачено, що ці завдання можуть виконуватися ДФТГ. При цьому конкретизується, що ДФТГ беруть участь у посиленні охорони та захисті державного кордону у порядку, визначеному Законом № 1835-ІІІ, а у забезпеченні заходів громадської безпеки і порядку в населених пунктах – разом із Національною поліцією. Тобто фактично з появою ДФТГ функції, що до того були виключною прерогативою ГФ вже перестали бути такими, що можуть виконуватися лише ГФ.

Якщо вести мову про повноваження, то ДФТГ також мають перевагу у цьому відношенні над ГФ. Так, члени ГФ уповноважені у ряді випадків застосовувати в установленому порядку заходи фізичного впливу, спеціальні засоби індивідуального захисту та самооборони (п. 11 ч. 3 ст. 13, ст. 14 Закону № 1835-ІІІ), але їм прямо заборонено застосовувати вогнепальну зброю (ч. 8 ст. 14 Закону № 1835-ІІІ), що очевидно є найсерйознішим з усіх наявних засобів індивідуального захисту та самооборони, тоді як членам ДФТГ у тих самих випадках, навпаки, застосовувати вогнепальну зброю дозволено за умови дотримання таких принципів міжнародного гуманітарного права як принципи неминучості (зброя застосовується тоді, коли це є абсолютно очевидним та необхідним), військової необхідності (зброя застосовується тоді, коли в інший спосіб неможливо здійснити право на самооборону або виконати поставлене завдання), пропорційності (зброя застосовується таким чином, щоб завдати якомога менше шкоди та уникнути шкоди для цивільного населення) (ч. 3 ст. 22 Закону № 1702-ІХ, п. 5, 6 постанови Кабінету Міністрів України від 29.12.2021 р. № 1448 «Про затвердження Порядку застосування членами добровольчих формувань територіальних громад особистої мисливської зброї, стрілецької зброї, інших видів озброєння та боєприпасів до них під час виконання завдань територіальної оборони»). За великим рахунком єдиним повноваженням ГФ, яке не поки що можуть здійснювати ДФТГ, є складання протоколів про адміністративні правопорушення (п. 3 ч. 3 ст. 13 Закону № 1835-ІІІ, п. 9 ч. 1, п. 2 ч. 2 ст. 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення), але якщо як члени ГФ, так і члени ДФТГ охороняють громадський порядок разом із поліцейськими, то такі протоколи будуть складатися саме поліцейськими.

Взаємодія з суб’єктами публічної адміністрації

ДФТГ у порівнянні з ГФ на законодавчому рівні має більше можливостей для взаємодії із місцевими державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування. Так, частиною другою статті 3 і частиною першою статті 16 Закону № 1835-ІІІ встановлено, що місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування координують діяльність ГФ, хоча яким чином така координація має відбуватися не до кінця зрозуміло. По-перше, згідно зі статтею 3 Закону № 4572-VI громадські об’єднання є самоврядними, а отже, органи влади не мають втручатися у їх діяльність, окрім випадків, передбачених законом. По-друге, у Законі № 1835-ІІІ чітко не визначено, у який саме спосіб місцеві державні адміністрації і органи місцевого самоврядування мають координувати діяльність ГФ на відміну від органів Національної поліції і Державної прикордонної служби України.

Частиною першою статті 19 Закону № 1835-ІІІ передбачено, що органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації мають право вирішувати питання щодо забезпечення діяльності громадських формувань, надавати їм службові приміщення, необхідний інвентар та засоби зв’язку.

Натомість у частині четвертій статті 4 Закону № 1702-ІХ визначено, що ДФТГ і штаби зон (районів) ТрО становлять військово-цивільну складову ТрО. Підпорядковуються такі штаби відповідно керівникам зон (районів) ТрО, якими за посадою є голови обласних (районних) державних адміністрацій, а самі штаби функціонують у таких адміністраціях на постійній основі (п. 4, 5, 17, 18 ч. 1 ст. 1, ч. 5 ст. 4 Закону № 1702-ІХ). Згідно з частиною першою статті 23 Закону № 1702-ІХ і пункту 6 Порядку організації, забезпечення та проведення підготовки добровольчих формувань територіальних громад до виконання завдань територіальної оборони фінансування та матеріально-технічне забезпечення ДФТГ, здійснюються за рахунок і в межах коштів Державного бюджету України, місцевих бюджетів, а також з інших не заборонених законодавством України джерел. Відповідно до підпунктів 4, 5 пункту 4 цього Порядку сільські, селищні, міські, обласні і районні ради забезпечують у межах відповідних видатків місцевих бюджетів належне фінансування заходів з підготовки ДФТГ.

Тобто якщо у випадку ГФ місцеві державні адміністрації і органи місцевого самоврядування мають дискреційні повноваження сприяти діяльності ГФ, то у випадку ДФТГ – вони позбавлені розсуду при вирішенні цього питання, оскільки це їх імперативне повноваження, а отже, вони мають стимули робити це ефективно і без примусу зі сторони органів вищого рівня у чітко визначені законом способи.

Замість висновку зазначимо, що у сучасних умовах, зокрема у світлі існування ДФТГ, які виконують схожі за змістом функції, інститут ГФ потребує щонайменше серйозного концептуального переосмислення, а отже, відповідних змін у нормативно-правовому регулюванні діяльності ГФ.

Також альтернативою збереженню нинішнього статус-кво є припинення діяльності ГФ та вдосконалення правового статусу ДФТГ, які, як показує, практика можуть виконувати такі самі функції, мають більше повноважень і можливостей, вищий рівень взаємодії з органами влади тощо.

Підготували
Юрій Ключковський, експерт Центру дослідження верховенства права Національного університету «Києво-Могилянська академія»,
та Костянтин Трубчанінов, студент «Києво-Могилянської академії»

3.08.2022