З початком повномасштабного вторгнення держави-агресора на територію України в українському політикумі та громадянському суспільстві активізувалася дискусія щодо можливості позбавлення громадянства України зрадників і колаборантів.
Закономірним наслідком такої дискусії стали відповідні законодавчі ініціативи.
Тому доречно дослідити, наскільки правомірними є такі ініціативи як у світлі українського законодавства, так і норм міжнародного права.
Позбавлення громадянства за законодавством України
У науці конституційного права під позбавленням громадянства розуміють припинення громадянства у якості покарання за вчинений злочин.
Іншими підставами припинення громадянства є вихід з громадянства і втрата громадянства. Вихід громадянства відбувається з ініціативи особи, тоді як втрата громадянства – з ініціативи держави. Але втрата громадянства при цьому є наслідком свідомої поведінки такої особи, передбаченої законом.
Стаття 25 Конституції України проголошує, що громадянин України не може бути позбавлений громадянства та права змінити громадянство.
У статті 1 Закону України «Про громадянство України» (надалі – Закон № 2235-III) визначено, що громадянство України – це правовий зв’язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов’язках. Пунктом 3 частини першої статті 2 Закону № 2235-III передбачено, що законодавство України про громадянство ґрунтується на принципі неможливості позбавлення громадянина України громадянства України. Частиною першою статті 17 цього Закону встановлено, що громадянство України припиняється внаслідок виходу з громадянства України (п. 1), внаслідок втрати громадянства України (п. 2) або за підставами, передбаченими міжнародними договорами України (п. 3).
Законодавчі ініціативи щодо позбавлення громадянства України в умовах воєнного стану
9 червня 2022 року до Верховної Ради України було подано проєкт Закону про внесення змін до статті 111 Кримінального кодексу України щодо позбавлення громадянства України за державну зраду (реєстр. № 7452 від 09.06.2022), у якому пропонується передбачити у якості додаткового покарання за вчинення злочину, передбаченого частиною другою статті 111 КК України, позбавлення винних осіб громадянства України.
Під «позбавленням винних осіб громадянства України» ініціатор законопроєкту розуміє «припинення правового зв’язку між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов’язках відповідно до підстав та порядку передбачених Законом України «Про громадянство України».
Проєкт Закону передбачає також внесення змін до Закону № 2235-III, зокрема:
1) вилучення пункту 2 частини першої статті 2 Закону № 2235-III, що закріплює принцип запобігання виникненню випадків безгромадянства;
2) зміна формулювання пункту 3 частини першої статті 2 Закону № 2235-III на таке: «неможливості позбавлення громадянина України громадянства України, окрім випадків передбачених пунктом 3 частини першої статті 17 цього Закону»;
3) доповнення переліку підстав припинення громадянства України, передбаченого частиною першою статті 17 Закону № 2235-III такою підставою: «набрання законної сили обвинувального вироку суду за вчинення громадянином України особливо тяжкого злочину, передбаченого частиною другою статті 111 Кримінального кодексу України»;
4) доповнення переліку підстав для втрати громадянства України, передбаченого частиною першою статті 19 Закону № 2235-III такою підставою: «набрання законної сили обвинувального вироку суду за вчинення громадянином України особливо тяжкого злочину, передбаченого частиною другою статті 111 Кримінального кодексу України».
17 червня 2022 року Комітет Верховної Ради України з питань прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій у Донецькій, Луганській областях та Автономної Республіки Крим, міста Севастополя, національних меншин і міжнаціональних відносин надав свій висновок Комітету Верховної Ради України з питань правоохоронної діяльності. У висновку зазначалося, що пропозиції, викладені у законопроєкті, не відповідають положенням статті 25 Конституції України.
Зауважимо, що проєкт закону також містить і техніко-юридичні недоліки. Так, за редакцією проєкту набрання законної сили обвинувальним вироком суду є одночасно як самостійною підставою для припинення громадянства України, так і підставою для втрати громадянства України, яка теж є підставою для припинення громадянства України.
Водночас на розгляді Верховної Ради України перебувають і інші законопроєкти, що стосуються проблем припинення громадянства України.
Наприклад, у проєкті Закону про внесення зміни до деяких законодавчих актів України щодо оптимізації дій в умовах воєнного часу для зміцнення економіки та обороноздатності держави (реєстр. № 7381 від 17.05.2022) пропонується позбавляти громадянства України громадян України, які під час воєнного стану виїхали до держави-агресора. Законопроєктом передбачається також позбавлення громадянства України військовозобов’язаних, які під час воєнного стану виїхали за кордон і без поважних причин не повернулися до України протягом 30 днів або відмовилися від призову на військову службу.
У висновку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України (надалі – ГНЕУ) така пропозиція отримала негативну оцінку через її невідповідність положенням статті 25 Конституції України.
Водночас у проєкті Закону про внесення змін до Закону України «Про громадянство України» щодо особливостей набуття та втрати громадянства України окремими категоріями осіб (реєстр. № 7339 від 02.05.2022) застосовується інший підхід.
Ініціатори законопроєкту, зокрема, пропонують доповнити частину першу статті 19 Закону № 2235-III пунктами 4 і 5, що передбачатимуть у якості підстав для втрати громадянства України участь у збройній агресії проти України або засудження в Україні за вчинення злочинів проти основ національної безпеки України, злочинів проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку чи терористичних злочинів. У своєму висновку фахівці ГНЕУ не висловили жодних зауважень щодо цієї пропозиції.
Допустимість позбавлення громадянства за міжнародним правом
Свого часу Україна приєдналася до Європейської конвенції про громадянство і Конвенції про скорочення безгромадянства. Згідно з ними за загальним правилом особа не може втратити громадянство або бути позбавленою громадянства, якщо внаслідок цього вона стане особою без громадянства (п. «а» ст. 4, п. 3 ст. 7 Європейської конвенції про громадянство, ч. 6 ст. 7, ч. 1 ст. 8 Конвенції про скорочення безгромадянства).
Але названі міжнародні договори України допускають випадки, коли особа може втратити громадянство або бути позбавлена громадянства, навіть якщо внаслідок цього вона стане особою без громадянства.
Так, пункт «с» статті 4 Європейської конвенції про громадянство встановлює, що жодна особа не може бути безпідставно позбавлена громадянства. Зазначимо, що в інших статтях цієї Конвенції про позбавлення громадянства не йдеться.
Натомість у пункті 1 статті 7 Європейської конвенції про громадянство перелічено випадки, коли особа може втратити громадянство у силу закону або за ініціативою держави. Підстави, передбачені підпунктами «а»-«с» цього пункту, цілком відповідають підставам для втрати громадянства України, передбаченим ч. 1 ст. 19 Закону № 2235-III.
Але вчинення державної зради не є підставою для втрати громадянства за жодним зі згаданих вище положень.
Вважаємо, що у світлі пункту 1 статті 7 Європейської конвенції про громадянство вчинення громадянином державної зради слід розглядати як поведінку, яка серйозно зашкоджує життєво важливим інтересам держави-учасниці, що є правомірною з точки зору підпункту «d» цього пункту підставою для втрати громадянства.
Зазначимо, що подібної підстави для втрати громадянства України чинна редакція ч. 1 ст. 19 Закону № 2235-III наразі не містить. Але мають місце й обмеження щодо застосування такої підстави для втрати громадянства.
Так, згідно з пунктом 3 статті 7 Європейської конвенції про громадянство втрата громадянства за цією підставою не допускається, якщо в результаті особа стане апатридом.
У частині третій статті 8 Конвенції про скорочення безгромадянства поведінка, яка серйозно шкодить життєво важливим інтересам держави-учасниці, розглядається вже як правомірна підстава позбавлення громадянства, навіть якщо внаслідок такого особа стане апатридом.
Але у Конвенції про скорочення безгромадянства встановлюється, що така підстава позбавлення громадянства вважатиметься правомірною, якщо вона вже передбачалася у національному законодавстві держави-учасниці на момент її приєднання до Конвенції. На момент приєднання України до Конвенції такої підстави Законом «Про громадянство України», очевидно, не передбачалося.
Отже, цілком можливо розглянути пропозиції, які стосуватимуться не запровадження інституту позбавлення громадянства України, а розширення кола підстав для втрати громадянства України, адже застосування такого підходу відповідатиме як нормам Конституції України, так і її зобов’язанням за міжнародними договорами.
Підготували
Юрій Ключковський, експерт Центру дослідження верховенства права
Національного університету «Києво-Могилянська академія»,
та Костянтин Трубчанінов, студент «Києво-Могилянської академії»
