Частина 1 статті 39 Конституції України гарантує громадянам право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи та демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування.
Відповідно до ч. 2 ст. 39 Конституції України обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону та лише в інтересах національної безпеки й громадського порядку – з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.
Відповідно до ч. 2 ст. 64 Конституції України окремі обмеження права на свободу мирних зібрань можуть встановлюватися в умовах воєнного стану із зазначенням строку дії цих обмежень.
П. 8 ч. 1 ст. 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» надає військовому командуванню разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) право самостійно або із залученням органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування запроваджувати та здійснювати в межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб, передбачених указом Президента України про введення воєнного стану, такий захід правового режиму воєнного стану як заборона проведення мирних зборів, мітингів, походів і демонстрацій, інших масових заходів.
Відповідно до цієї норми у Київській, Кіровоградській, Тернопільській, Черкаській областях було запроваджено заборону проведення мирних зібрань.
Проведення мирних зібрань на території областей, де було запроваджено заборону проведення мирних зібрань
Проведення мирних зібрань на території Київської області регулюється Порядком проведення масових заходів на території Київської області в умовах правового режиму воєнного стану, затвердженим Протоколом оперативного штабу Ради оборони Київської області № 145 від 07.07.2022 року (далі – Порядок).
Відповідно до п. 1 Порядку проведення мирних зборів, мітингів, походів і демонстрацій, інших спортивних, освітніх, культурно-просвітницьких, релігійних, розважальних та видовищних масових заходів в умовах воєнного стану (далі – заходи) на території Київської області можливе лише за виключних обставин та тільки за умови їх письмового погодження з виконавчими органами міських, селищних та сільських рад, не ніж за п’ять робочих днів до дня проведення заходу.
Відповідно до п. 2 Порядку організатор мирного зібрання письмово повідомляє про намір проведення мирного зібрання відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування.
Повідомлення про проведення мирного зібрання подається до:
1) виконавчого органу сільської, селищної, міської ради якщо мирне зібрання заплановано провести на території відповідного села, селища чи міста;
2) якщо мирне зібрання планується провести за маршрутом, що пролягає по території кількох сіл, селищ, міст, районів, – організатор заходів подає письмове повідомлення про його проведення відповідно до кожної районної військової (державної) адміністрації.
У повідомленні про проведення мирного зібрання зазначаються:
1) дата проведення, час початку та тривалість мирного зібрання;
2) мета проведення мирного зібрання;
3) місце або маршрут проведення мирного зібрання;
4) очікувана кількість учасників мирного зібрання;
5) прізвище, ім’я та по батькові особи, яка є організатором мирного зібрання та відповідальну особу за його проведення або представника юридичної особи, громадського об’єднання, організації тощо, що є організатором мирного зібрання, адреса, номери телефонів та адреса електронної пошти за наявності;
6) якщо організатором мирного зібрання є юридична особа, громадське об’єднання тощо – їх найменування, місцезнаходження, ідентифікаційний код Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб підприємців;
7) інформація про намір організатора щодо встановлення на місці проведення мирного зібрання Тимчасових споруд, використання звукопідсилювальної техніки та дотримання заходів світломаскування.
Виконавчі органи міських, селищних та сільських рад невідкладно здійснюють реєстрацію повідомлення про проведення мирного зібрання із зазначенням дати та часу його надходження відповідне рішення (відповідно до п. 3 Порядку).
Районні військові адміністрації, виконавчі органи міських, селищних та сільських рад невідкладно після отримання повідомлення про проведення мирного зібрання інформують Київську обласну військову адміністрацію та місцеві органи Національної поліції України, Державної служби з надзвичайних ситуацій про всі погоджені заходи, їх мету, дату, місце проведення та орієнтовну кількість учасників заходу не пізніше ніж за добу до проведення заходу (відповідно до п. 4 Порядку).
Кількість осіб, які беруть участь у заходах, не повинна перевищувати розрахункової місткості найближчої захисної споруди (найпростішого укриття), розташованої у прямій доступності від місця проведення заходу та погодженої з органами місцевого самоврядування (відповідно до п. 5 Порядку).
Відповідно до п. 6 Порядку організатори заходів несуть відповідальність за безпеку присутніх на заході та повинні забезпечити:
1) негайне припинення проведення масового заходу під час оголошення сигналу «Повітряна тривога», сповістити про це його учасників та організувати їх евакуацію згідно заздалегідь розробленої та наочно розміщеної схеми й покажчиків, повідомивши їм місцезнаходження найближчої захисної споруди цивільного захисту (найпростішого укриття);
2) дотримання громадського порядку учасниками масового заходу;
3) наявність засобів першої медичної допомоги;
4) обов’язкове дотримання Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30.12.2014 № 1417, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 05.03.2015 за № 252/26697;
5) залучення пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення пожежної безпеки під час проведення заходів відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 26.11.2011 № 1102 «Деякі питання надання платних послуг підрозділами Державної служби з надзвичайних ситуацій».
Проведення мирних зібрань на території Кіровоградської області
Проведення мирних зібрань на території Кіровоградської області регулюється розпорядженням начальника обласної військової адміністрації 08 червня 2022 року «Про проведення заходів на території Кіровоградської області в умовах воєнного стану» (№ 396-p).
Проведення мирних зборів, мітингів, походів і демонстрацій, інших спортивних, освітніх, культурно-просвітницьких, релігійних, розважальних та видовищних масових заходів в умовах воєнного стану (далі – заходи) на території Кіровоградської області можливе виключно за умови їх письмового погодження з виконавчими комітетами міських, селищних та сільських рад, не пізніше ніж за п’ять робочих днів до дня проведення заходу (відповідно до п. 1 Розпорядження).
Виконавчі комітети міських, селищних та сільських рад інформують обласну військову адміністрацію про всі погоджені заходи, їх мету, дату, місце проведення та орієнтовну кількість учасників заходу не пізніше дня, що передує проведенню заходу (відповідно до п. 2 Розпорядження).
Кількість осіб, які беруть участь у заходах, не повинна перевищувати розрахункової місткості найближчої захисної споруди (найпростішого укриття), розташованої у прямій доступності від місця проведення заходу та погодженої з органами місцевого самоврядування (відповідно до п. 3 Розпорядження).
Відповідно до п. 4 Розпорядження організатори заходів несуть відповідальність за безпеку присутніх та повинні забезпечити:
1) негайне припинення проведення масового заходу під час оголошення сигналу «Повітряна тривога», сповістити про це його учасників та організувати їх евакуацію, повідомивши їм місце знаходження найближчої захисної споруди цивільного захисту (найпростішого укриття);
2) дотримання громадського порядку учасниками масового заходу;
3) наявність засобів першої медичної допомоги.
Проведення мирних зібрань на території Тернопільської області
Рішенням Ради оборони Тернопільської області від 06.05.2022 № 50 з 07.05.20222 на період введення воєнного стану заборонено проведення мирних зборів, мітингів, походів і демонстрацій, інших масових заходів без попереднього погодження з обласною військовою адміністрацією та виключно з дотриманням заходів правового режиму воєнного стану.
Проведення мирних зібрань на території Черкаської області
Відповідно до спільного наказу Черкаської обласної військової адміністрації та Черкаського обласного територіального центру комплектування та соціальної підтримки від 19.04.2022 р. № 3/150 «Про проведення мирних зборів, мітингів, походів і демонстрацій, інших масових заходів на території Черкаської області» проведення мирних зборів, мітингів, походів і демонстрацій, інших масових заходів на території Черкаської області можливе виключно за умови їх обов’язкового письмового погодження з Черкаською обласною військовою адміністрацією.
Погодження здійснюється на підставі письмового звернення із зазначенням дати проведення заходу, часу та місця проведення, та за умови дотримання вимог щодо безпеки учасників заходу.
Проведення мирних зібрань на територіях, де не було запроваджено заборону проведення мирних зібрань
У м. Києві та Вінницькій, Волинській, Дніпропетровській, Житомирській, Закарпатській, Запорізькій, Івано-Франківській, Львівській, Миколаївській, Одеській, Полтавській, Рівненській, Сумській, Харківській, Хмельницькій, Чернівецькій, Чернігівській областях військове командування разом з військовими адміністраціями не приймали рішень про заборону мирних зібрань на територіях у межах повноважень, наданих їм у п. 8 ч. 1 ст. 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану».
Отже, для проведення мирних зібрань на території м. Києва та зазначених областей організатори мирних зібрань не зобов’язані отримувати погодження обласної військової адміністрації/виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, достатньо лише завчасно сповістити відповідний виконавчий орган місцевого самоврядування про намір провести мирне зібрання:
- у разі проведення зібрання на території м. Києва – Київську міську військову адміністрацію;
- у разі проведення зібрання на території міста, в якому не утворено районних рад, – виконавчий орган міської ради міста, на території якого планується проведення мирного зібрання;
- у разі проведення зібрання на території міста, в якому утворено районні ради, – виконавчий орган районної у місті ради, повноваження якої поширюються на територію того району міста, в якому планується проведення мирного зібрання;
- у разі проведення зібрання на території селища – виконавчий орган селищної ради, повноваження якої поширюються на територію селища, в якому планується проведення мирного зібрання;
- у разі проведення зібрання на території села – виконавчий орган сільської ради, повноваження якої поширюються на територію села, в якому планується проведення мирного зібрання;
- у разі проведення мирного зібрання на території кількох населених пунктів – виконавчі органи тих рад, повноваження яких поширюються на територію населених пунктів, в яких планується проведення мирного зібрання.
Сповістити про намір провести мирне зібрання можна:
- шляхом особистого звернення організатора зібрання відповідного виконавчого органу місцевого самоврядування;
- листом на офіційну поштову адресу відповідного виконавчого органу місцевого самоврядування;
- електронним листом на офіційну електронну адресу відповідного виконавчого органу місцевого самоврядування.
Який строк завчасного сповіщення про намір провести мирне зібрання?
Конституційний Суд України в рішенні від 19 квітня 2001 року висловив таку правову позицію: «Положення ч. 1 ст. 39 Конституції України щодо завчасного сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій в аспекті конституційного подання треба розуміти так, що організатори таких мирних зібрань мають сповістити зазначені органи про проведення цих заходів заздалегідь, тобто у прийнятні строки, що передують даті їх проведення. Визначення конкретних строків завчасного сповіщення з урахуванням особливостей форм мирних зібрань, їх масовості, місця, часу проведення тощо є предметом законодавчого регулювання».
Дотепер строк завчасного сповіщення не врегульовано законами України.
Отже, відповідно до зазначеного рішення Конституційного Суду України, організатор мирного зібрання має сповістити про намір провести мирне зібрання у прийнятний строк до дати його проведення, враховуючи, що строк завчасного сповіщення має бути достатнім для того, щоб відповідний орган мав можливість: 1) вжити заходів для забезпечення безперешкодного мирного зібрання, громадського порядку, прав і свобод інших людей; 2) визначитися, наскільки проведення такого зібрання відповідає закону, та в разі потреби, згідно з ч. 2 ст. 39 Конституції України, звернутися до суду для вирішення спірних питань.
Зверніть увагу: органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування негайно після одержання повідомлення про проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо мають право звернутися до окружного адміністративного суду за своїм місцезнаходженням із позовною заявою про заборону таких заходів чи про встановлення іншого обмеження права на свободу мирних зібрань (щодо місця чи часу їх проведення тощо) – відповідно до ч. 1 ст. 280 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суд задовольняє вимоги позивача в інтересах національної безпеки та громадського порядку в разі, якщо визнає, що проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших зібрань може створити реальну небезпеку заворушень чи вчинення кримінальних правопорушень, загрозу здоров’ю населення або правам і свободам інших людей. У разі встановлення обмеження права на свободу мирних зібрань суд повинен обґрунтувати у постанові необхідність встановлення обмеження щодо реалізації права на свободу мирних зібрань, а також пропорційність способу такого обмеження (відповідно до ч. 9 ст. 280 Кодексу адміністративного судочинства України).
Відповідальність за порушення порядку організації або проведення мирних зібрань
Статтею 185-1 КУпАП передбачена відповідальність за порушення встановленого порядку організації або проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій. Виходячи зі змісту диспозиції ч. 1 ст. 185-1 КУпАП, це бланкетна норма, яка відсилає до норм закону, яким встановлено порядок організації або проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій. Тому серед ознак суті такого адміністративного правопорушення обов’язково повинно бути посилання на норми конкретного закону, якими встановлюються відповідні правила та яких не дотрималась особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, порушивши тим самим законодавчі приписи.
Станом на сьогодні не існує закону, який встановлює порядок організації або проведення мирних зібрань. Отже, жодну особу не може бути притягнуто до адміністративної відповідальності за ст. 185-1 КУпАП до набрання чинності законом, який визначає порядок організації або проведення мирних зібрань.
З цього випливає, що у випадку, якщо поліцейський складе протокол про притягнення особи до адміністративної відповідальності за ст. 185-1 КУпАП, суд має закрити адміністративне провадження відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 247 КУпАП на підставі відсутності складу адміністративного правопорушення. Якщо ж суд ухвалить рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності за ст. 185-1 КУпАП, то це буде становити порушення права особи на свободу мирних зібрань. Такий висновок відповідає правовій позиції, яку ЄСПЛ висловив у рішенні у справі «Вєренцов проти України».
У п. 54 цього рішення ЄСПЛ наголосив: «Неможливо дійти висновку про те що «порядок», зазначений у 185-1 КУпАП, був визначений достатньо точно для того, щоб надати заявникові можливість передбачити тією мірою, якою це було обґрунтовано обставинами, наслідки його дій. Процедури, запроваджені місцевими органами влади для регулювання організації та проведення демонстрацій у їхніх конкретних регіонах, здається, так само не забезпечують достатніх правових підстав з тієї самої причини – відсутності загального акту парламенту, на основі якого можна було б розробляти документи місцевих органів влади». З огляду на це, ЄСПЛ у цій справі дійшов висновку, що притягнення громадянина Вєренцова до адміністративної відповідальності за ст. 185-1 КУпАП становило порушення його права на свободу мирних зібрань.
Проблеми правового регулювання проведення мирних зібрань під час війни
Першою проблемою правового регулювання проведення мирних зібрань є відсутність належного законодавчого регулювання реалізації права на свободу мирних зібрань в Україні.
Дотепер порядок здійснення права на свободу мирних зібрань, як і порядок та підстави встановлення окремих обмежень цього права в умовах воєнного стану не врегульовано законами України, що свідчить про те, що законодавець не виконав свій конституційний обов’язок, який випливає з положення п. 1 ч. 1 ст. 92 Конституції України, яке передбачає, що виключно законами України визначаються «права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод».
Другою проблемою правового регулювання проведення мирних зібрань є те, що законодавець, передбачивши у п. 8 ч. 1 ст. 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» право військового командування разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) забороняти проведення мирних зборів, мітингів, походів і демонстрацій, інших масових заходів, фактично делегував військовому командуванню разом із військовими адміністраціями (у разі їх утворення) свої виключні повноваження зі встановлення в умовах воєнного стану окремих обмежень права на мирні зібрання і наділив їх необмеженою дискрецією при прийнятті таких рішень про заборону.
З положення п. 1 ч. 1 ст. 92 Конституції України, яке передбачає, що виключно законами України визначаються «права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод», випливає, що обсяг окремих обмежень конституційних прав людини в умовах воєнного стану може визначатися також виключно законами України. В Україні єдиним органом законодавчої влади є парламент – Верховна Рада України, яка згідно з п. 3 ч. 1 ст. 85 Конституції України приймає закони. З наведеного вбачається, що Верховна Рада України не могла делегувати повноваження щодо ухвалення акта з питання заборони здійснення права на свободу мирних зібрань військовому командуванню разом з військовими адміністраціями. Таке делегування повноважень призвело до того, що обсяг обмежень права на свободу мирних зібрань встановлюється військовим командуванням/військовими адміністраціями/радою оборони області на їхній розсуд.
Усунути цю проблему можна шляхом виключення п. 8 ч. 1 ст. 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» із цього закону.
Третьою проблемою правового регулювання проведення мирних зібрань є те, що законодавець порушив принцип правової визначеності під час формулювання норм Закону України «Про правовий режим воєнного стану», оскільки не виокремив ознак, які дали б змогу чітко розмежувати поняття «інші масові заходи» (п. 8 ч. 1 ст. 8), проведення яких може бути заборонено під час воєнного стану, та поняття «масові зібрання та акції» (абз. 5 ч. 1 ст. 19), проведення яких забороняється в умовах воєнного стану. Порушення законодавцем принципу правової визначеності створило ситуацію неоднозначності та непередбачуваності, яка може призвести до порушення прав людини.
Четвертою проблемою правового регулювання проведення мирних зібрань є те, що рішення про заборону проведення мирних зборів, мітингів, походів і демонстрацій, інших масових заходів у Київській, Тернопільській областях були прийняті суб’єктами, які не мали на це повноважень відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», оскільки ні Рада оборони області, ні оперативний штаб Ради оборони області не є «військовим командуванням» у розумінні ч. 1 ст. 3 Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Отже, ці рішення потенційно можуть бути визнані судом протиправними та нечинними.
П’ятою проблемою правового регулювання проведення мирних зібрань є те, що п. 8 ч. 1 ст. 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» передбачив можливість запровадження в умовах воєнного стану заборони на проведення не лише мирних зборів, мітингів, походів і демонстрацій, а й також інших масових заходів, таким чином встановивши однакове правове регулювання для різних за своєю правовою природою заходів, оскільки інші масові заходи (спортивні, освітні, культурно-просвітницькі, релігійні, розважальні, видовищні) не пов’язані з реалізацією громадянами їхніх політичних та громадянських прав. Різна правова природа мирних зібрань та інших масових заходів обумовлює те, що норми, які регулюють обмеження права на свободу мирних зібрань, не мають поширюватися на масові заходи, які не пов’язані з реалізацією громадянами їхніх політичних та громадянських прав.
Підготували
Юрій Іщенко, експерт Центру дослідження верховенства права
Національного університету «Києво-Могилянська академія»,
та Руслана Титова, студентка «Києво-Могилянської академії»
