17 лютого 2022 року Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про адміністративну процедуру» (далі – Закон), з пропозиціями Президента України (після вето). Закон опубліковано 15 червня 2022 року, але набирає чинності він 15 грудня 2023 року.
Повномасштабне військове вторгнення рф в Україну змінило фокус нашої уваги. Пересічні громадяни, мабуть, взагалі не звернули увагу на цей Закон.
Проте Закон є революційним у правничій сфері, тому й в умовах війни є потреба ознайомитися з його основними засадами.
У різноманітних наукових джерелах зазначається, що закони про адміністративну процедуру в країнах-членах ЄС часто називають «конституцією публічної адміністрації». Саме тому таким законам приділяється значна увага як з боку владних суб’єктів, так і з боку фізичних та юридичних осіб, які керуються цим законодавством у відносинах з публічною адміністрацією.
Через значний обсяг та складність Закону у цьому матеріалі ми розглянемо лише основні засади нового Закону.
Яка структура Закону?
- Розділ I. Загальні положення
- Розділ II. Адміністративний орган, учасники адміністративного провадження та особи, які сприяють розгляду справи
- Розділ III. Строки та офіційне засвідчення в адміністративному провадженні
- Розділ IV. Адміністративне провадження
- Розділ V. Адміністративний акт
- Розділ VI. Адміністративне оскарження
- Розділ VII. Відкликання або визнання недійсним адміністративного акта
- Розділ VIII. Виконання адміністративного акта
- Розділ IX. Прикінцеві та перехідні положення
Що регулює цей Закон?
Цей Закон регулює відносини адміністративних органів (виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб’єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати функції публічної адміністрації), з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ.
Зверніть увагу: сферою дії цього Закону є відносини, пов’язані зі здійсненням адміністративними органами функцій публічної адміністрації.
Що таке функції публічної адміністрації?
Закон визначає, що це:
- надання адміністративних послуг;
- здійснення інспекційної (контрольної, наглядової) діяльності;
- вирішення інших справ за заявою особи;
- вирішення інших справ за власною ініціативою адміністративного органу.
Яка сфера дії Закону?
Законодавець визначив це у своєрідний спосіб – через встановлення відносин, на які Закон не поширюється.
Отже, дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час:
- розгляду звернень осіб, що містять пропозиції, рекомендації щодо формування державної політики, вирішення питань місцевого значення, а також щодо врегулювання суспільних відносин;
- конституційного провадження, кримінального провадження, судового провадження, виконавчого провадження (крім виконання адміністративних актів), оперативно-розшукової діяльності, розвідувальної діяльності, контррозвідувальної діяльності, вчинення нотаріальних дій, виконання покарань, застосування законодавства про національну безпеку і оборону, громадянство, надання притулку в Україні, захист економічної конкуренції (крім справ про надання дозволів та висновків на узгоджені дії, концентрацію суб’єктів господарювання);
- державної служби, дипломатичної та військової служби, служби в органах місцевого самоврядування, служби в поліції, а також іншої публічної служби;
- реалізації конституційного права громадян брати участь у всеукраїнському та місцевих референдумах, обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
- оскарження процедур публічних закупівель;
- нагородження державними нагородами та відзнаками;
- здійснення помилування.
Слід звернути увагу на те, що в Законі нарешті визначено принципи адміністративної процедури.
Принципи адміністративної процедури:
- верховенство права, у тому числі законності та юридичної визначеності;
- рівність перед законом;
- обґрунтованість;
- безсторонність (неупередженість) адміністративного органу;
- добросовісність і розсудливість;
- пропорційність;
- відкритість;
- своєчасність і розумний строк;
- ефективність;
- презумпція правомірності дій та вимог особи;
- офіційність;
- гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні;
- гарантування ефективних засобів правового захисту.
Що таке адміністративний акт?
Одним з основних елементів адміністративної процедури є адміністративний акт. Такий акт і є результатом відповідної адміністративної процедури. Адміністративна процедура – визначений законом порядок розгляду та вирішення справи.
Адміністративна процедура здійснюється як конкретне адміністративне провадження. Таким адміністративним провадженням є сукупність процедурних дій, що вчиняються адміністративним органом, і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення справи, що завершується прийняттям і, в необхідних випадках, виконанням адміністративного акта.
Адміністративний акт – рішення або юридично значуща дія індивідуального характеру, прийняте (вчинена) адміністративним органом для вирішення конкретної справи та спрямоване (спрямована) на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов’язків окремої особи (осіб).
Хто може бути учасником адміністративного провадження?
Отже, адміністративна процедура відбувається у вигляді адміністративного провадження, під час якого й має вирішуватися конкретна (індивідуальна) адміністративна справа.
Адміністративне провадження може бути ініційоване як особою, так і адміністративним органом. Тому й роль учасників адміністративного провадження може бути різна (адміністративний орган не має статусу учасника адміністративного провадження).
Учасником адміністративного провадження є:
- особа, питання про право, свободу чи законний інтерес або обов’язок якої вирішується в адміністративному акті (адресат), у тому числі:
- особа, яка з метою забезпечення реалізації свого права, свободи чи законного інтересу або виконання нею визначеного законом обов’язку звертається до адміністративного органу із заявою про прийняття адміністративного акта (заявник);
- особа, стосовно якої адміністративний орган ініціював адміністративне провадження;
- особа, яка з метою захисту свого права, свободи чи законного інтересу звертається до адміністративного органу із скаргою (скаржник);
- інша особа, на право, свободу чи законний інтерес якої негативно впливає або може вплинути адміністративний акт (заінтересована особа).
Можна зробити висновок, що учасником адміністративного провадження може бути особа, яка може бути:
- адресатом;
- заінтересованою особою.
Необхідно пояснити, хто може бути «особою» в розумінні учасника адміністративного провадження.
Особа – фізична особа (громадянин України, іноземець чи особа без громадянства, яка перебуває в Україні на законних підставах), у тому числі фізична особа – підприємець, громадське об’єднання, що не має статусу юридичної особи, юридична особа, створена згідно із законом, законодавством іноземної держави або на підставі міжнародних договорів України.
Чим адресат відрізняється від заінтересованої особи?
Адресат – це учасник адміністративного провадження, який подав до адміністративного органу заяву чи скаргу, або щодо якого сам адміністративний орган ініціював адміністративне провадження.
Заінтересована особа – це учасник адміністративного провадження, на право, свободу чи законний інтерес якої негативно впливає або може вплинути адміністративний акт. Наприклад, адміністративний орган розглядає заяву про надання дозволу на будівництво. В такому разі мають бути поінформовані власники сусідніх земельних ділянок (як заінтересовані особи), якщо внаслідок такого будівництва можуть бути порушені їх права.
Які права мають учасники адміністративного провадження?
Закон встановлює доволі широкий перелік прав учасників адміністративного провадження. Нагадаємо, що йдеться про права особи, яка є адресатом або заінтересованою особою.
Учасники адміністративного провадження мають право:
- отримувати від адміністративного органу роз’яснення щодо порядку здійснення адміністративного провадження, а також щодо змісту своїх прав та обов’язків у межах адміністративного провадження, визначених законом;
- брати участь в адміністративному провадженні особисто або через своїх представників;
- ознайомлюватися з матеріалами справи (крім відомостей, що відповідно до закону віднесені до інформації з обмеженим доступом), робити з них витяги, копії тощо, у тому числі з використанням технічних засобів, під час здійснення та після завершення адміністративного провадження, отримувати інформацію про процедурні дії та процедурні рішення, вчинені (прийняті) під час здійснення адміністративного провадження;
- бути заслуханими адміністративним органом з питань, що є предметом адміністративного провадження, до прийняття адміністративного акта, який може негативно вплинути на право, свободу чи законний інтерес такого учасника;
- отримувати та надавати документи, інші докази, що стосуються обставин справи;
- бути поінформованими про дату, час і місце слухання у справі (в разі його проведення);
- подавати клопотання про:
- відвід посадової особи адміністративного органу, яка розглядає справу, а також відвід особи, яка сприяє розгляду справи;
- залучення до участі в адміністративному провадженні іншого учасника та/або особи, яка сприяє розгляду справи;
- витребування документів або відомостей, необхідних для розгляду та вирішення справи;
- призначення експертизи, отримання консультації та/або висновку спеціаліста;
- зупинення адміністративного провадження;
- поновлення адміністративного провадження;
- продовження строку здійснення адміністративного провадження;
- відмову від розгляду заяви або скарги та закриття адміністративного провадження;
- вчинення іншої дії, що не суперечить закону та сприяє розгляду справи;
- бути поінформованими про результат вирішення справи;
- отримати адміністративний акт;
- досягти примирення на будь-якому етапі здійснення адміністративного провадження за скаргою;
- оскаржити у передбаченому законом порядку адміністративний акт, процедурне рішення або дію, бездіяльність адміністративного органу;
- користуватися іншими визначеними законом правами в адміністративному провадженні.
Матеріал підготував експерт
Юрій Іщенко
у межах проєкту Центру верховенства права
та Академії Фольке Бернадотта (Folke Bernadotte Academy)
«Верховенство права під час війни»
