Повномасштабна агресія рф проти України 24 лютого 2022 року породила та загострила багато проблем у різних сферах. Однією із них є питання обліку мешканців у територіальних громадах та реєстрації громадянами свого місця проживання.
Проблема
Належний облік мешканців у територіальних громадах, тобто максимальна відповідність людей, що у них проживають, з показниками (кількість і склад) у Реєстрах територіальних громад (РТГ) потрібен:
- органам місцевого самоврядування (ОМС) – щоб мати коректні дані для життєзабезпечення громади, розвитку інфраструктури, організації надання публічних послуг;
- державним органам – щоб справедливо розподіляти бюджетну підтримку та інші публічні ресурси між регіонами та громадами. Це стосується і можливого розподілу міжнародної технічної допомоги в рамках відбудови України;
- кожному громадянину – щоб мати усю повноту можливостей у користуванні своїми правами та публічними послугами, які залежні від зареєстрованого місця проживання.
Сьогодні не існує належного публічно-адміністративного інструменту, який би дозволяв коректно обраховувати реальну кількість мешканців у громадах і дієво визначати право кожного громадянина на приналежність до громади (постійну чи тимчасову).
Рівень гостроти проблеми є вище середнього, оскільки облік/реєстрація мають важливе значення і для держави, і для кожного громадянина. Масштаб проблеми є загальнонаціональним, бо стосується мільйонів громадян та усіх територіальних громад. Динаміка проблеми є негативною, враховуючи надзвичайні міграційні процеси, зумовлені повномасштабним вторгненням рф у лютому 2022 року.
Причини проблеми
Основою причиною проблеми є те, що попри еволюцію інституту реєстрації місця проживання в Україні цей механізм досі ґрунтується на потребі юридично-документального підтвердження особою свого права власності або права користування відповідним житлом. В умовах тіньових орендних відносин і багатьох інших «страхів» власників житла чинна система не має шансів на якісні зміни та коректність обліку.
Навіть після впровадження на рівні термінології «декларування місця проживання» восени 2021 року (Закон №1871-IX), де-факто це й далі є механізм реєстрації місця проживання, але в електронній формі. Адже треба або мати право власності чи користування житлом, або отримати «згоду власників».
Повномасштабна агресія рф спричинила небувалі міграційні процеси для України. Їх остаточні наслідки неможливо спрогнозувати. Але те, що мільйони громадян переміщаються між територіальними громадами у пошуках безпеки, вказує і на потребу дієвого обліку.
Наслідки проблеми
Система реєстрації місця проживання і до повномасштабної війни мала недоліки. Багато громадян, що мали одне офіційно зареєстроване місце проживання, де-факто проживали в інших територіальних громадах. За даними останніх досліджень, проведених до повномасштабної агресії рф (зокрема, Проекту, що виконувався коаліцією правозахисних та аналітичних НУО на чолі зі ZMINA), кількість людей, які проживали не за місцем реєстрації або проживали без реєстрації обраховувалася у 6,8 млн осіб.
Відповідно й органи влади «не бачили» цих мешканців у своїх рішеннях, і мільйони громадян були обмежені у реалізації своїх прав (від права обирати місцеву владу, до можливостей користування окремими публічними послугами).
Крім того, через норми нового законодавства, які з позитивними намірами зв’язували все у цій сфері у цифрову інфраструктуру (обмін даними між реєстрами територіальних громад і заохочення до використання єдиного програмного рішення держави щодо РТГ), з початком повномасштабної війни у лютому 2022 року наслідком стало те, що абсолютна більшість ОМС втратила доступ до своїх реєстрів (РТГ) (окрім тих ОМС, які не використовували централізоване рішення від держави). Громадяни втратили можливість реєструвати місце проживання. Тобто наймасовіша у довоєнний час група адмінпослуг з лютого 2022 року зупинилася.
Це ускладнило надання багатьох інших послуг. Зокрема, відсутність відмітки у паспорті чи довідки про місце проживання «на руках», разом з відсутністю доступу і до РТГ, і до Єдиного державного демографічного реєстру (ЄДДР), суттєво утруднила також облік внутрішньо переміщених осіб (ВПО).
Якщо нічого не змінювати
Наразі для спроби обліку реальної кількості мешканців у громадах може йтися про одночасне використання двох механізмів. Це дані реєстрів територіальних громад (з недоліками неповноти даних, про які йшлося вище). І це додатково облік внутрішньо переміщених осіб (ВПО).
Ці дві чинні моделі обліку разом також не нададуть ОМС та державі коректних даних про кількість мешканців у громадах та регіонах. Бо частина громадян не має юридичного зв’язку з житлом (а тому не може зареєструвати/задекларувати його), а ще частина – або не має права на статус ВПО, або з інших причин не стає на облік ВПО. Для останнього висновку можна взяти розбіжність у кілька разів між кількістю громадян, що перемістилися (більше ніж 8 мільйонів), і кількістю облікованих ВПО (останні публічні дані – близько 2 млн осіб).
Окремий вплив на ситуацію чинитиме повернення громадян, які знайшли тимчасовий захист за кордоном. Хоча абсолютна більшість планує повернутися в Україну, проте дослідження (зокрема, Центру Разумкова від 16.05.2022 р.) вказують, що значна частина цих людей (понад 25%) планує повернутися не в області з яких виїжджали, а в інші області та в Київ.
Отже, загальний висновок полягає у тому, що ні держава, ні ОМС не отримають коректних даних щодо складу територіальних громад. Значна кількість громадян не зможе повною мірою користуватися своїми правами та виконувати свої обов’язки, і кількість таких людей буде зростати.
Ключова пропозиція для розв’язання проблеми
Україна за час воєнного стану показала дуже багато креативних рішень у сфері адміністративних послуг. Найкраще спрацювали прості рішення, де вони можливі.
Тому й у цьому питанні вартообрати найліберальнішу повідомну модель декларування місця проживання. За аналогією з обліком ВПО.
Саме з практики обліку ВПО визріває ключове рішення для системного розв’язання цієї проблеми – повідомний характер інформування держави про фактичне місце проживання. Для ВПО не треба документально доказувати свій «зв’язок» з місцем проживання (житлом).
Таке просте повідомлення особою свого місця проживання може здійснюватися з використанням як цифрових технологій (зокрема, «Дії»), так і через офлайн-канали звернення в ОМС (ЦНАП, старости тощо).
Це дозволить поступово сприяти максимальній коректності обліку та реєстрів територіальних громад. Проста процедура та відсутність будь-яких наслідків (у т.ч. «обтяжуючих / ускладнюючих») для власників житла дозволить якомога більшій кількості громадян вказати своє реальне місце проживання. Це сприятиме актуалізації даних РТГ.
Використання «Дії»
Цифрові технології – це дуже дієвий інструмент. Вони додають великої зручності тим громадянам, які ними користуються. Вони спрощують адміністрування системі державі, державним органам. Але треба враховувати, що значна частина населення України досі не використовує «Дію» та її можливості.
І найголовніше – тут проблема не стільки у технології, а в «архітектурі» поточної системи обліку мешканців. Тобто потрібно суттєво спростити суть обліку та процедуру надання цієї послуги, провести якісний реінжиніринг процесу і реалізувати оптимізовану послугу електронно: на Порталі Дія та/або в його мобільному застосунку.
Також необхідно забезпечувати доступність і простоту послуг для «нецифровізованої» частини громадян для запобігання цифрової дискримінації. «Цифровізовані» громадяни повинні мати можливість легко «декларуватися» через «Дію». Для інших громадян повинні допомагати фізичні офіси (ЦНАП, старости тощо).
Ризики та їх подолання
«Страхи власників житла». Потрібно дуже чітко «відв’язати» всі права особи на житло чи користування житлом від адмінпослуги з декларування місця проживання. Багаторічний досвід Латвії показав, що проста декларативна модель обліку місця проживання є цілком дієвою. Українське законодавство поступово теж йде цим шляхом. І головне, що у власника житла має бути безумовне право «зняти з реєстрації» («виписати») будь-яку особу у будь-який час. Досвід окремих країн вказує, що ця «виписка» здійснюється з перереєстрацією особи за адресою ОМС (муніципалітету). Тобто особа зберігає зв’язок зі своєю громадою, і несе відповідальність за усю комунікацію держави з особою за цією адресою (повістки, податки тощо).
«Комунальні платежі, субсидії». Ідеальним варіантом визначення розмірів оплати за усі комунальні послуги (газ, вода, електроенергія тощо) є використання лічильників. Тож декларативна модель спонукатиме надавачів послуг належно обліковувати надані послуги. Для субсидій і сьогодні використовується по суті система, коли отримувач субсидії вказує хто проживає чи не проживає у цьому житлі (з використанням широкого кола видів документального підтвердження). Отже, ця система не зазнає суттєвих змін.
«Виборчі маніпуляції». Один з ризиків – це «виборчі маніпуляції» шляхом легкого збільшення кількості «виборців» на певних територіях. Такий ризик можна нейтралізувати завдяки введенню цензу осілості. Наприклад, право участі у місцевих виборах може надаватися особі, що мешкає у громаді три чи більше (шість тощо) місяців до виборів. Це виправдано навіть з тієї точки зору, що лише проживаючи певний час у громаді можна зробити усвідомлений вибір на місцевих виборах.
Використання «декларування місця проживання» шахраями та іншими злочинцями. Такі «особи» й сьогодні не реєструють своє коректне місце проживання. Тому сумнівно зважати на цей фактор як бар’єр для впровадження повідомної системи, яка може бути ефективною для всього суспільства та держави. Натомість варто нагадати, що бізнес (юридичні особи) вже давно можуть вільно реєструвати/визначати своє місцеперебування. І це суттєво не впливає ні на права власників нерухомості, ні на роботу колекторів чи органів правопорядку.
Зрештою, з безпекових міркувань можна запровадити правило обов’язкового надання інформації про заяву щодо декларування місця проживання (принаймні за певними параметрами «ризиків») до органів правопорядку чи до органів безпеки – у період воєнного стану тощо.
Супутні питання
Реєстри. Доступ до реєстрів
У будь-якій моделі треба врахувати потреби та можливості надавати послугу з реєстрації/декларування місця проживання навіть коли є проблеми з доступами до публічних електронних реєстрів. Тому варто визначити (повернути) самодостатність та автономність реєстрів територіальних громад (РТГ), за умови обов’язкового дотримання вимог щодо захисту інформації. Тобто потрібно перебудувати цю систему так, щоб відповідна інформація (РТГ) завжди була доступна ОМС.
Передача даних до Єдиного державного демографічного реєстру має похідний характер і не повинна перешкоджати виконанню ОМС функцій з реєстрації місця проживання. У кризових ситуаціях ОМС повинен мати право вести РТГ навіть у паперовій формі, з наступним внесенням інформації в електронній формі, після відновлення відповідних можливостей.
Наразі важливо якнайшвидше надати ОМС/ЦНАП на безпечних територіях постійний доступ до їх Реєстрів територіальних громад (або резервних копій).
«Штамп / напис про адресу у паспорті»
Також варто розглянути пропозицію щодо (повернення) візуального зображення інформації про місце проживання (реєстрації/декларування) у паспорті громадянина України, у тому числі електронно в «Дії». Зокрема, це може бути штамп у паспорті-книжці, напис на поверхні паспорта-картки. Нагадуємо, що у разі зміни місця проживання громадян з паспортом у формі картки може робитися наліпка з новою адресою (як це роблять, наприклад, у ФРН).
Такий спосіб документування полегшив би роботу, пов’язану з обліком ВПО, перевірками документів, поліпшив би зручність і для громадян, і для органів влади. Зрештою, це може бути норма «за бажанням особи».
Як реалізувати
У 2021 році в Парламенті розглядався «альтернативний» законопроєкт (№5463-1) щодо декларування місця проживання. На той час він не був підтриманий. Хоча сама робота над законопроєктом, що був взятий за основу (5463), вказувала, що ідея «декларування» місця проживання поступово знаходить все більшу підтримку.
Нагадуємо, що проєкт 5463-1 кілька років системно розроблявся коаліцією правозахисних ГО та аналітичних центрів, і може бути швидко адаптований до нових умов та відносно швидко реалізований. МВС/ДМС спільно з Мінцифри та за участі асоціацій ОМС і зацікавлених громадських організацій можуть розробити оновлений законопроєкт.
У будь-якому разі систему обліку громадян треба суттєво оновлювати та спрощувати. Інакше викривлення у розподілі публічних ресурсів неминучі, як і наростання проблем у користуванні громадянами своїми правами.
Додаткова пропозиція
Додатково до основної пропозиції щодо впровадження повідомної моделі декларування місця проживання, пропонується ще додаткова пропозиція – ввести крім «постійного місця проживання» право на ще одне – «додаткове та/або тимчасове» місце проживання. Адже багато громадян і раніше проживали «на дві громади». Таким громадянам можна надати право сплачувати частину податків у «другу громаду», дозволити брати участь у місцевих виборах, влади тощо. Кількість таких громадян може ще більше зрости після «досвіду переміщень» 2022 року.
Досвід «додаткового» місця проживання є у ФРН, «тимчасового» (понад три місяці) – у Польщі. При цьому особа не знімається з реєстрації за основним місцем проживання.
Це питання можна опрацьовувати окремо.
